拜登的《暂行国家安全战略指南》知易行难

花俊雄



	2021年3月3日,白宫国家安全委员会发布了《暂行国家安全战略指南》(Interim 
National Security Strategic  Guidance)(以下简称战略指南)。拜登说,他迫
不及待地在《国家安全战略》最终确立之前发布这份暂行指南,是为了传达他对美国
将如何与世界打交道的看法,作为美国政府各部门行事的指导方针。在拜登-哈里斯
执政下,“美国回来了!”“外交回来了!”“同盟回来了!”

拜登认为,在全球各种挑战从新冠肺炎疫情肆虐、气候变化危机、核扩散到第四次
工业革命加速到来之际,美国除了振兴自己的国力根源之外,还要与最密切的盟友和
伙伴共同努力,才能成功应对这些挑战。美国的最根本优势就是民主,因此首先必
须对民主注入新的活力,并以实力和自信的态度,与美国的民主伙伴一起努力,才
能战胜每一个挑战和超越任何挑战者。美国必须将经济基础建设得更好;恢复在国
际机构的地位;在国内重振美国价值观,并且在全世界公开宣扬;将军事力量现代
化,但不将它作为第一手段;重振美国无与伦比的盟友和伙伴网,这样,美国就能
以实力地位来应对今日的挑战。

在这份长达23页的文件中提到中国约20次,并且有4次中、俄并列,但中国被形容是
唯一“同时拥有经济、外交、军事与科技力量,能够持续挑战国际体系的稳定与开放”
的国家。全世界的力量分配正在变化,由此产生新的威胁。北京与莫斯科都在极力
制约美国的势力,伊朗和朝鲜也威胁到美国的盟友和伙伴,并挑战区域稳定。美国
协助建立的国际秩序赖以生存的联盟、机构、协定和规范正受到考验。美国再也不
能一仍旧贯行事,过去的秩序也不能简单地恢复。美国必须采取大胆的主动带领志
同道合的国家,对国际合作结构进行调整、改革、现代化。

《战略指南》认为,美国必须领导和维护基于坚强的民主联盟和伙伴关系、多边机
构和规则的国际体系的稳定和开放,但这不是美国一家就能做到的。因此,必须重振
和现代化美国在全世界的联盟和伙伴关系。几十年来,美国的盟友与美国站在一起
抗击共同威胁和敌人,携手推进共同的利益和价值。它们是力量的巨大源泉,是美
国独有的优势,它们协助承担了使美国安全、人民富足的责任。美国的民主联盟与
美国形成共同战线,产生统一的看法,并且集中力量,推动高标准和有效的国际规
范,约束了像中国这样的国家,这就是为何美国要重申投资和现代化 [北约组织] 
,以及与澳大利亚、日本和韩国的联盟。它们及全球其他联盟和伙伴是美国最大的
战略资产。美国将与盟友合作平等承担责任,同时鼓励它们投资自己的比较优势,
抵御现在和未来的威胁。

《战略指南》指出,加强与印太、欧洲和西半球的紧密联系,符合美国的关键利益。
美国将加深与印度的伙伴关系,并且与新西兰以及新加坡、越南和其他东盟成员国合
作,促进共同目标。基于共同的历史联系和牺牲,美国还将加强与太平洋岛国的伙伴
关系。美国还将重申致力于跨大西洋的伙伴关系,就目前的重大问题,与欧盟和联
合王国制定坚决的共同议程。美国将扩大与西半球各国,特别是加拿大和墨西哥的
接触和伙伴关系,这种关系将基于互相尊重和平等的原则,同时致力于促进经济繁
荣、安全、人权和尊严。这包括与国会合作,在未来的4年,提供中美洲40亿美元的
援助以及减缓拉丁美洲和加勒比的债务危机。

在中东,美国将维持对以色列安全的铁定承诺,同时促进它与邻国和睦相处,并重
新负起美国推动可行的两个国家的解决方案妥善处理以阿问题的责任。美国将与区域
伙伴合作,阻止伊朗的侵略和威胁,摧毁基地组织和恐怖主义网络并防止伊斯兰国
的再度兴起。但美国不认为武力是解决该区域的种种挑战的首要手段,美国将撤退
对也门内战的支持,同时拥护联合国采取措施终止该地区的战争。美国的目的是降
低中东地区的紧张局势,并创造空间让该区域的人民实现他们的期望。

美国也将继续努力建立与非洲的伙伴关系,维持长期的政治、经济和文化联系,支
持它们经济和政治独立免于不适当的外来影响,并帮助非洲抗击气候变化和暴力极端
主义所带来的威胁。

除了重申美国对盟友和伙伴的承诺之外,美国还将尽快回复它在国际机构的领导地
位,加入国际社会应对气候危机和其他共同挑战。美国已经重新加入《巴黎气候协定》,
并任命了一位气候问题总统特使,作为美国在这方面发挥领导作用的第一步。美国
也将重新领导世界卫生组织,初步将向 [全球新冠疫苗计划] (COVAX)提供20亿美
元的资金,动员国际社会对抗新冠病毒疫情。随后还将另外提供20亿美元资金,与
联合国、G7、G20和欧盟以及其他区域组织,通过 [全球卫生安全议程] 并与各国际
金融机构合作,应对新冠病毒疫情及其所带来的各种负面影响。《战略指南》指出,
联合国和其他国际组织虽然不是尽善尽美,但对促进美国利益仍然至关重要。美国
将恢复作为完全参与者,及时并充分履行财政义务。有效的全球合作和机构改革需
要美国在多边机构重新承担领导作用。

《战略指南》认为,在推动美国全球利益时,必须明智而审慎地选择国防手段,负
责任地使用军队,同时将外交提升为第一手段。动用军队是最后不得已的手段,而不
是最先使用的工具。外交、发展和经济治理能力是美国外交政策的首要工具,只有
在目标及使命明确而且可以实现,并且在其他适当资源配合下,作为全盘战略的组
成部分,并获得美国民众的知情同意下,才能够动用武力。美国不应该也将不会从
事“无休无止的战争”(forever wars),这牺牲了成千上万的人命并付出了几万
亿美元的代价。美国将负责任地结束阿富汗的最长战争,同时,确保阿富汗不会再
度成为攻击美国的恐怖分子的安全庇护所。美国将在印太和欧洲部署重兵,而在中
东只维持适当规模的军事存在,以阻遏国际恐怖主义网络,威慑伊朗侵略以及保护
美国的其他关键利益。

《战略指南》认为,如果各项指导方针得以落实,将增强美国的长期优势,使其在
与中国或任何其他国家进行战略竞争时胜出。在与更自信更威权的中国进行长期竞争
时,美国获胜的最有效途径是投资美国人民、美国经济和美国民主。通过恢复美国
的信誉和重申前瞻性的全球领导能力,将确保是美国而不是中国制定国际议程。美
国将与其他民主国家合作来形塑新的全球规范和协定,推进美国的利益和价值观。
通过捍卫和巩固美国无与伦比的盟友和伙伴网络,美国也将遏制中国的侵略,并反
击对美国集体安全、繁荣和民主生活方式的威胁。

同时,必须振兴美国的实力,但这还不够。中国领导人在许多领域都寻求不公平的
利益,并且采取侵略性和胁迫性的行为,危害开放和稳定的国际体系的核心规范和价
值。当中国政府的行为直接威胁到美国的利益和价值时,美国对中国的挑战将予以
直面反击。美国将回击中国不公平和非法的贸易作法、网络盗窃和胁迫性的经济措
施,因为它们伤害了美国工人,削弱了美国先进和新兴的技术,侵蚀了美国的战略
利益和国家的竞争能力。美国将确保供应链的安全,以维护关键的国家安全技术和
医疗物品的供应。

美国将继续捍卫根据国际法进入全球公共区域,包括自由航行和飞越的权利。美国
将在外交和军事方面采取捍卫盟国的立场。美国将支持中国的邻国和商业伙伴捍卫它
们不受胁迫或不适当的外来影响独立做出政治选择的权利。美国将支持台湾这个主
要的民主政体、重要的经济与安全伙伴,这符合美国长期承诺。美国将确保美国公
司在中国做生意时不会牺牲美国的价值。美国还将支持香港、新疆和西藏民主、人
权和人的尊严。在所有的这些问题方面,美国将与志同道合的国家合作形成一个共
同方针。

美国还认识到,在符合国家利益的情况下,战略竞争不会也不应该排除与中国合作。
美国的确必须在自信和实力的立场上与中国交往,以恢复美国的优势。美国将与中国
进行务实和以结果为导向的外交往来,努力减少误解和误判的风险。美国欢迎中国政
府在诸如气候变迁、全球卫生安全、军备控制和核不扩散等问题与美国合作,这攸
关两国的国家命运。

仔细阅读《战略指南》,不难发现其中的观点和思维可谓与拜登在2020年3月/4月的
《外交事务》(Foreign Affairs)杂志上发表的题为《为什么美国必须再次领导:
在特朗普之后拯救美国外交政策》(Why America Must Lead Again: Rescuing U.S. 
Foreign Policy After Trump)一文,一脉相承。拜登在该文中开宗明义指出,自
奥巴马总统和他卸任以来,几乎从任何角度看,美国在世界上的信誉和影响力均大
幅下降。特朗普总统“美国第一”的政策,疏离了美国的盟友和伙伴,使美国陷入
单打独斗、孤立无援窘境。最严重的是,他背离了赋予美国国家力量和团结美国各
族裔的民主价值。因此,第一步,也是最重要的一步,就是必须修复、重振国内民
主,强化与世界各国的民主联盟。美国必须向世界证明,美国已准备不仅以美国的
力量为榜样,而且将以榜样的力量再次领导世界。

拜登认为中国是一个特殊的挑战。建立一个美国及其盟友的统一战线,是应对这一
挑战的最好方法。美国自身经济体量约占全球GDP的四分之一,当它与其他民主国家
联合起来时,力量就会加倍。中国无法忽视全球一半以上的经济力量。

拜登提出,他上任后将尽早召开 [民主峰会] ,会议的目的表面上是颂扬民主价值,
实际上是要建立所谓的“民主联盟”来遏制中国。与会的国家主要是所谓D-10,及原
来的G-7(美、日、德、法、英、意、加)再加上印度、韩国与澳大利亚。拜登的构
想,是拯救特朗普之后的美国外交政策,让美国重新领导世界。但从2020年年底东
盟10国以及日本、韩国、澳大利亚和新西兰等14个国家与中国签订了《区域全面经
济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership)(RCEP),
欧盟27国与中国签订了《中欧全面投资协定》(EU-China Comprehensive Investment 
Agreement)的情况看来,拜登的“美梦”能否成真颇堪质疑。

2020年11月16日,就在RCEP正式签署的翌日,拜登说,他已与若干外国领导人打招
呼,强调不能让中国取得全球的经济领导权。拜登表示,“美国占全世界贸易总额的
25%,我们必须联合其他民主国家,以便我们而不是中国来制定贸易规则”。拜登的
这番言辞,忽视了一个基本现实:RCEP的签署表明了亚太区域正朝着进一步整合快
速发展,美国旨在阻挠贸易和投资机会围绕着中国扩张的倡议,不利于区域经济整
合,不会得到区域主要“玩家”日本和韩国以及务实的东盟集团的拥护。亚洲决策
者不愿意在中国经济合作双赢的模式和美国基于战略安排的联盟网络之间,做出艰
难和冒险的抉择。RCEP的签署表明大多数的亚洲国家同意,亚洲区域自由贸易框架
有利于所有亚洲国家,并且将它视为是东亚和东南亚迈向进一步经济整合的里程碑
步骤。中国作为区域最大的贸易国、且对世界经济增长的贡献率连年超过30%的全球
第二大经济体,在这个过程中它是不可或缺的一员。RCEP的签署发出了一个明确的
信号即亚洲国家不要在美国和中国之间选边站,更不愿意盲目跟随美国排挤、遏制
中国。

尽管在RCEP中,中国制造业占65%,人口占64%,经济体量占55%,远大于RCEP中任何
一个国家,但在RCEP形成的过程中,中国一直是极尽低调,积极拥护东盟为核心,通
过灵活、协商、参与的外交达成一致,这使得美国失去了指指点点的空间。
《中欧全面投资协定》(EU-China Comprehensive Investment Agreement)历时7年
共举行35轮正式谈判,终于在2020年(中国同欧盟建交45周年)倒数第二天,12月30日
晚,由中国国家主席习近平、德国总理默克尔(Angel Merkel)、法国总统马克龙
(Emmanuel Macron)、欧洲理事会主席米歇尔(Charles Michel)、欧盟委员会主
席冯德莱恩(Ursula von der Leyen)通过举行视频会议,共同宣布如期完成中欧
投资协定谈判。

	中欧投资协定对中欧双方都有利。中国是欧盟第一大贸易伙伴,欧盟是中国第二大
贸易伙伴,第三大投资来源地和第三大投资目的地。2020年前11个月,中国和欧盟的
双边贸易总值为4.05万亿人民币,同比增长4.7%,占中国外贸总值的13.9%。双方相
互投资基本相当,累计存量超过2000亿美元。中欧投资协定的达成无疑能继续巩固
中国作为欧盟最大贸易伙伴的地位,对中国经济“双循环”中的外循环有利。多年
来,双方都从投资合作中持续获益,进一步扩大投资合作潜力巨大。中欧投资协定
将在中欧间进一步扩大市场准入,双方企业都将从协定提供的更好投资保障、更多
投资机会中收获丰硕成果。中欧之间的商品、技术、服务、资本、人员流动等贸易
投资联系也将更加便利、更加巩固,有利于中欧关系长期稳定健康发展。

	中欧投资协定签署一周前,被拜登提名为国家安全顾问的杰克沙利文(Jake Sullivan)
通过推特向欧盟喊话,呼吁欧盟在与美国商量、取得共同立场前先不要急于签署中
欧投资协定。欧盟驻华盛顿代表团发言人卡斯珀佐森(Kasper Zeuthen)告诉 [美
国之音] 说:“我们有向拜登过渡团队暗示,我们愿意就有关中国的若干问题保持密
切合作,特别是关于投资协定,但是,过渡团队在这个阶段不能与外国政府交往,
因此我们没有详细讨论。但是,我们对我们正在做的事情总是很公开的”。不排除
欧盟尤其是德国总理默克尔和法国总统马克龙及中国国家主席习近平唯恐夜长梦多
美国从中作梗,因此藉美国总统交接空窗期间,加速通过该协定。

	就地缘政治而言,协定的签署表明,欧盟不再将自己视为是美中对抗中完全属于美
国阵营的一员,它们宁愿走中间路线。在特朗普执政4年里对欧洲挥舞大棒,如对欧
盟增加关税和逼迫法、德增加北约组织的军费,让欧盟觉得美国不再是过去那个让
它们信赖和放心的美国。为自己的利益计,欧盟需要独立的对华政策,而非唯美国
马首是瞻。通过签署协定,欧盟应对中国方面便与美国平起平坐。美国已与中国签
订了第一阶段贸易协议这也促使欧盟与中国签订投资协定,以免在争取中国这个世
界最大的市场,让美国独占鳌头。

RCEP和中欧全面投资协定的签署,展示了习近平手中因中国的经济实力及其庞大的
发展潜力而掌握的筹码。世界各国宁愿搭中国的经济增长便车也不会随美国盲目排挤、
遏制中国。拜登企图建立所谓的民主联盟统一战线来遏制中国,它的盟友可能虚与
委蛇沦为“政治大拜拜”而难获任何实质性效果。拜登宣称在上任一年之内将召开
 [民主峰会] ,在世界尤其是美国仍在艰难应对新冠肺炎病毒疫情的时候,中国经
济是唯一一个逆转正增长的国家,拜登很难如愿以偿。无论以什么方式,企图孤立、
遏制中国这样的大社会、大经济体,都注定是徒劳的,而且是错误的。

至于《战略指南》中藉航行自由、民主人权干涉中国南海、台湾、香港、新疆和西
藏问题。王毅外长于3月7日十三届人大第四次会议在人民大会堂举行视频记者会上,
回答美国全国广播公司(NBC)记者提问时表明:“不干涉别国内政,是《联合国宪
章》的明确规定,是国际关系的基本准则,包括中美在内,各国都应切实遵守。你
刚才提到的很多问题,都是中国的内部事务。中国做得好不好,中国人民最有发言
权;中国应该怎么做,中国才是主人翁。同时,我们愿在尊重国家主权前提下,与
各方增信释疑,讲明事实真相。但我们绝不接受毫无根据的指责抹黑,绝不允许核
心利益受到侵犯。长期以来,美国动辄打着所谓民主、人权旗号肆意干涉别国内政,
在世界制造了诸多麻烦,甚至成为动荡战乱的根源。美方应早日意识到这一点,否
则这个世界将不得安宁”。

在回答记者分别就台湾、香港、和新疆问题时,王毅外长摆事实、讲道理逐一回答。
就台湾问题,王毅说:“世界上只有一个中国,台湾是中国领土不可分割的一部分,这
是历史和法理事实,也是国际社会的普遍共识。海峡两岸必须统一,也必然统一,这
是大势所趋,是中华民族的集体意志,不会改变,也不可能改变。一个中国原则是
中美关系的政治基础,是不可逾越的红线。中国政府在台湾问题上没有妥协余地,
没有退让空间。我们敦促美国新一届政府充分认识台湾问题的高度敏感性,切实恪
守一个中国原则和中美三个联合公报,彻底改变上届政府‘越线’‘玩火’的危险
做法,慎重和妥善处理涉台问题”。

就香港问题,王毅回答说:“香港在殖民统治时期,没有任何民主可言。回归24年
来,没有谁比中央政府更关心香港民主的发展,更希望香港保持繁荣稳定。香港由乱
变治,完全符合各方利益,也将为维护香港居民的各项权利和外国投资者的合法利益
提供更坚实的保障。我们有决心继续坚持‘一国两制’、‘港人治港’、高度自治,
也有信心让香港的明天越来越好”。

就所谓新疆地区存在“种族灭绝”的说法,王毅列举了一系列的数据反驳了这种荒
谬绝伦、彻头彻尾的谎言。他说:“过去40多年来,新疆维吾尔族人口从555万增长
到1200多万,翻了一番。过去60多年来,新疆经济总量增长了200多倍,人均寿命从
30多岁提高到72岁。”一连串的事实雄辩地戳穿了这个别有用心的造谣。

南海、香港、新疆和西藏的局势牢牢掌握在中国手中,料以美国为首的西方世界也
无法掀起多大的浪潮。全国政协主席汪洋在3月7日参加台湾代表团审议时指出:“台
海形势依然严峻复杂,风险挑战不可低估,但主动权和主导权始终在我们这一边”。




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