2021年美台关系展望

严语



	
      2021年1月20日,拜登即将正式走马上任,成为第46任美国总统。拜登上台后,
根据其政策规划,将优先处理四大议题,包括控制疫情、提振经济、化解美国内部
撕裂和应对气候变化。其中除化解美国内部撕裂外,其他三项议题,中美都存在巨
大合作空间。可以预测,相较于特朗普时期美国对华极限施压导致中美关系螺旋下
沉情势,拜登上台后的一个时期内,中美关系更具可预测性,甚至会迎来一段时间
的缓和期。在这一大的背景下,台湾问题作为中美之间最重要、最敏感的核心问题,
也将短时间内相对平稳。但与此同时,也应清醒地看到,对华强硬已经成为美国共
和党和民主党的集体共识,即便民主党重返执政,对华遏制面不会发生根本性改变,
中美关系整体上依然不容乐观。台湾问题作为美国牵制中国大陆的重要筹码,成本
最低但收益最大,未来美国势将不断提升与台湾实质关系,来进一步围堵中国大陆
和干扰两岸关系和平发展。

      一、政治上拉高与台湾互动层级,虚化“一中政策”

      相较于特朗普只是把台湾看做一个“小小的笔尖”,拜登对台重视程度明显
高出很多。回顾历史来看,拜登应该是1979年以来除里根之外最为“挺台”的美国
总统。1979年拜登任参议员时,就参与推动了作为四十余年来美台关系“基石”的、
最重要的法律“与台湾关系法”。2001年时,拜登曾经访问台湾,对台湾给予高度
评价。2020年台湾“大选”落幕后,拜登第一时间祝贺蔡英文连任。在美国大选竞
选期间,拜登声称,“将深化与台湾这个民主政体、主要经济体和科技重镇的关系,
台湾是开放社会可以有效控制新冠病毒的闪亮典范”。除了拜登本人对台高度重视
外,拜登团队核心成员对台湾也颇有“好感”。已经被拜登提名为国务卿候选人的
布林肯,在2015年时曾经在华盛顿与蔡英文会面,这也成为拜登上台后蔡英文强化
对美沟通和游说的重要管道。未来美国强化与台湾政治关系的可能走向有:

      一是凸显台湾“准独立国家”地位。特朗普时期,美国在“一中政策”上一
波三折。2016年12月初,拜登胜选后不久与台湾地区领导人蔡英文通话,公开称呼
蔡为“总统”,这是1979年美台“断交”以来,首次有美国当选领导人与台湾地区
领导人通话,被岛内媒体狂嗨称为“重大突破”。2017年2月,特朗普公开承诺将
“恪守一中政策”(to honour One-China Policy),此后中美关系渐趋正轨。但
随着中美战略博弈不断升级,美国打“台湾牌”力度也在不断加大,在美国国会通
过的“2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法”(简称“台北法”)和美国防部2019年
6月1日发布的《印太战略报告》中,甚至明确称呼台湾为“国家”(nation)。2021年,
拜登政府或将故伎重施,在官方文件中,故意以“国家”的名义定位台湾。为了将
对台湾的“国家化”定位落至实处,未来美国有可能比照任命“大使”的程序来任
命“美国在台协会(AIT)”台北办事处处长。目前AIT处长是由美国国务卿任命,
无需获得参议院通过。2020年12月初,美国国会“美中经济暨安全审查委员会”(USCC)发
布报告,建议提升“美国在台协会”(AIT)处长的位阶,由总统提名、参议院通过。

      二是在“一中政策”中强行塞入“对台六项保证”。美国“一中政策”长期
以中美三个联合公报和所谓“与台湾关系法”为核心内容,在二者之间玩弄平衡,
即以中美三个联合公报来争取大陆认可,但又以“与台湾关系法”来安慰台湾。特
朗普时期,将里根时期制定、但此后长期秘而不宣的“对台六项保证”给公开化,
企图将之作为继“与台湾关系法”后、美国对台政策的又一重要支柱。2020年美国
民主党党纲(2020 Democratic Party Platform)中,仅表示会致力于落实“与台
湾关系法”,却只字未提中美三个联合公报,也未提及“一中政策”,显示民主党
在有意向台湾倾斜。未来民主党政府或将继续操弄这种策略,尽管承认“一中政策”,
但在“一中政策”的核心意涵上强行塞入“对台六项保证”,使之更加往“亲台”
的方向去偏离。美国“一中政策”(One-China Policy)与中国大陆的“一中原则”
(One-China Principle)有重叠,即都强调以中美三个联合公报为根基,但更有分
野,即美国强行塞入“与台湾关系法”。从法律效力来讲,美国所谓“与台湾关系
法”是美国的国内法,在位阶上要高于中美三个联合公报,这说明美国在最初制定
“一中政策”时,已经有意往台湾方向倾斜。未来若再加入“对台六项保证”,势
必会进一步掏空“一中政策”应有的核心意涵。

      三是拉高蔡英文“过境”美国礼遇。2021年,蔡英文至少有两次赴所谓“友
邦”“出访”的机会,每次往返期间势必会“过境”美国。美国或将利用这一时机,
升高接待蔡英文的规格层级。例如,允许蔡英文到美国首都华盛顿特区窜访,甚至
到国会发表演讲。另需高度警惕的是,蔡英文不是“过境”美国,而是效仿1995年
“李登辉访美”做法,以个人或非正式的名义“造访”美国。台湾“退辅会副主委”
李文忠透露,原定2019年8月蔡英文要赴“美国退伍军团协会”年度全国大会演讲,
但因当时蔡英文前一个月才“过境”美国,美方又要宣布多项对台军售,因而在美
国务院规置下,改以视讯的方式参与。目前美国部分保守势力正积极鼓动邀请蔡英
文访美,例如共和党参议员图米(Toomy)就称,应该邀请蔡英文访问华盛顿。2021年,
不排除在美国国会幕后鼓动下,蔡以赴美领奖等幌子为由展开“访美”,这将给中
美关系带来巨大风暴。

      四是强化美台“部长级”交流。美国内阁级官员访台和台湾“部长级”官员
访美,一直是观察美台关系的重要指标。特朗普时期,美国卫生部长访台,曾被视
为“挺台”的重要动作。未来美国除指派高官访台外,还将邀请台湾高层官员访美。
拜登已经承诺,上台后将召开世界气候峰会和“民主高峰会”(Summit for democracy),
极有可能邀请台湾“部长级”及以上层级官员参加,强化台湾在国际舞台上的能见
度和曝光度。

      二、军事上强化美台战略对接,将台深度纳入美亚太情报体系

      1979年美国虽然从台湾“撤军”并废除与台湾所谓“共同防御条约”,但二
者始终维持较为密切的军事关系。拜登执政后,为凸显台湾在所谓“第二岛链”中
的角色价值,将进一步提升与台湾的军事安全合作。

      一是将台纳入“亚太版小北约”战略。奥巴马时期“亚太再平衡战略”和特
朗普时期“印太战略”之后,拜登势将提出新的亚太战略。但无论其名称如何,拉
拢盟友伙伴围堵中国大陆的性质不会发生任何变化。随着中国大陆与美国实力日趋
接近,特别是多数亚太国家都以中国大陆为第一大贸易伙伴,美国在亚太地区的盟
友或伙伴多不愿意在中美博弈中选边,而更想维持相对中立地位,避免自身利益受
损。放眼亚太乃至印太,愿意主动充当美国马前卒、跳到前台来对抗中国大陆的,
非岛内的蔡英文当局莫属。美国自然也深谙台湾的角色和蔡英文当局的意图,因而
将进一步强化对台湾的战略定位。

      二是对台出售进攻性武器。2020年,美国6度对台军售,特朗普上任后共计11次
对台军售案。2021年美将向台出售至少52亿美元武器装备,届时美国历年对台军售
总额将超过700亿美元。未来美国将更加注重向台湾出售进攻性而非防御性武器,更
加利用对台军售来强化台湾以“不对称战略”为核心的“整体防卫构想”,岛内甚
至鼓吹应该利用美台军售为连接点,强化台湾与美国的作战体系对接,将台湾的所
谓“整体防卫构想”发展成为“台美共同作战构想”。美国对台军售后,还需要由
美国指导台湾如何操作相关武器准备,因而蔡当局又开始积极谋划邀请美军访台对
台军指导训练,同时制造与美国联合军演的假象。台“国防部副部长”张哲平称,
很多事情不能在公开场合讲,只要有助于提升台湾整体防卫作战战力,会争取举行
台美联合军演。

      三是强化与台情报合作。2020年11月22日,美国海军亚太情报总指挥官史达
曼少将抵台秘密访问3天2夜,同机抵达台湾的还有一位日本情报专家。民进党前
“立委”郭正亮推测,史达曼有可能是为让台湾成为五眼联盟的外围而来。目前美
国主导的“五眼联盟”正在扩容,蔡英文当局迫切期待利用这一时机挤入其中,希
望利用台湾在搜集大陆情报方面的地理优势和人力优势,来同步提升与美国、英国、
澳大利亚等方面的合作。2021年底,台湾“外交部”委托台美日三地智库“远景基
金会”、“2049计划研究所”(Project 2049 Institute)和日本国际问题研究所
(JIIA)合办“2021台美日三边安全对话”,情报合作将成为三方讨论的重要内容
之一。

      三、提升与台湾经济文化合作,全面夯实美台关系根基

      一方面,扩大美台经济合作范围。2020年11月,台美首次启动“美台经济繁
荣伙伴对话(US-Taiwan Economic Prosperity Partnership Dialogue),未来双方
合作主要领域有:科技、供应链重组、投资审查、基础建设及能源、5G等议题。2021年
1月1日,台将开放含有瘦肉精的美国猪肉进口,以为美台贸易暨投资框架协议(TIFA)、
双边投资协定(BTA)和自由贸易协议(FTA)做准备,2021年美台大概率与台重启
TIFA会谈。美台深化经济合作的目的,并不在于经济合作本身,而在于强化双方的
产业链合作,企图构建将中国大陆排除在外的“非红产业链”,以进一步孤立中国
大陆在国际市场上的地位。

      另一方面,深化美台文化教育合作。2020年12月,美台签署“美台教育倡议”
(US-Taiwan Education Initiative)。根据“美国在台协会”公布的备忘录内容,
双方合作项目包括加强和扩大现有的双向教育交流,例如增加富布莱特教学项目的
汉语教学部分,增加选送台湾汉语教师赴美教学、支持台湾推广“汉语文测验”(Test 
of Chinese as a Foreign Language, TOCFL)、探索美台英语及汉语师资和教学资
源的整合机会、推广台湾教育文化资源以鼓励更多美国学生到台湾学习交流,例如
通过国务院的本•吉尔曼(Benjamin Gilman)奖学金项目、“国家安全语言青少年倡
议”(National Security Language Initiative for Youth, NSLI-Y)、“重要语言
奖学金项目”(Critical Language Scholarship Program)等。美台教育合作主要目
的是利用美国政府打压“孔子学院”后留下的汉语教学市场和空间,帮助台湾与其
对接融入,来进一步强化美台双方各项合作基础。

      四、协助台湾地区在国际多边场合提升能见度

      一是协助台湾搭建多边平台。奥巴马时期,美国就帮助台湾构建所谓“全球
合作暨训练架构(GCTF)”平台。2019年,美国邀请日本正式加入其中。2020年,
在美国幕后推动下,瑞典、澳大利亚和荷兰等也都相继参与其中。拜登政府势将帮
助GCTF进一步扩容,强化台湾与其他国家的实质关系。

      二是强化美台第三地合作,对抗中国大陆倡议的“一带一路”建设。台美已
经签署“台美基础建设融资及市场建立合作架构”,图谋在基础设施建设等方面对
抗“一带一路”,台湾是继日本、韩国、澳大利亚等之后第17个与台湾签署此项协
议的地区。

      三是协助台湾融入国际组织。在蔡当局游说和美国加持下,2020年,国际声
援台湾加入世卫大会的声量再创高峰。前日本首相安倍晋三、现任日本内阁官房长
官加藤胜信、澳大利亚总理莫里森(Scott Morrison)、新西兰总理阿德恩(Jacinda 
Ardern)、美国国务卿蓬佩奥及美国卫生部长阿扎尔(Alex Azar)、法国外长勒德里
昂 (Jean-Yves Le Drian)、以及丹麦、荷兰与瑞典的外交部长,以及全球80多个国
家的1700多位议员都支持台湾参与世卫大会。2021年5月世卫大会期间,势将有更多
国家支持台湾参与。

      结语

      随着中美战略博弈日趋激烈,美国对华打“台湾牌”的动能和意愿将进一步
强烈。拜登上台后,这一趋势将会强化而非弱化,未来在美国“以台制华”和台湾
“倚美抗陆”叠加效应下,台海地区或将风高浪急,甚至不排除再度发生较大规模
危机。若是一语成谶,台湾无疑将成为最大的受害者,甚至有可能成为中国大陆和
美国“两只大象游戏时被踩死的蚂蚁”。未来台湾何去何从,岛内的蔡英文当局应
该三思而后行,若是继续在错误的道路上渐行渐远,最终势将把台湾带入无底的深
渊。



Copyright(c) Alliance for China's Peaceful Reunification, USA. All rights reserved.